為了給經營者提供明確指引，有效預防和制止汽車業的壟斷行為，降低行政執法和經營者合規成本，在總結執法經驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上，根據《反壟斷法》規定，國務院反壟斷委員會制定出臺了《關于汽車業的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

我國是全球重要的、快速增長的汽車市場。汽車產業既是國民經濟的重要支柱產業，也是提升人民幸福感、獲得感的重要民生產業。目前，汽車業已成為我國中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟等領域培育新增長點和新動能的重要推動力，持續為加快建設制造強國、科技強國、交通強國、智慧社會提供全方位的支撐。保護汽車業市場公平競爭，對促進汽車業健康發展，維護消費者利益具有十分重要的意義。 

2014年以來，我國反壟斷執法機構相繼查處一系列汽車業壟斷案件，既涉及競爭者之間的橫向壟斷協議行為，也涉及制造商和經銷商之間的縱向壟斷協議行為，累計罰款近26億元，對規范汽車業市場競爭秩序、增強企業反壟斷合規意識、推動我國汽車市場轉型升級和增加消費者福利發揮了重要作用，在國內外引起較大反響。總結我國反壟斷執法經驗，為進一步建立公平開放透明的市場競爭規則，提高反壟斷執法透明度，規范汽車業經營者生產經營行為，營造公平有序的市場環境，支持汽車業持續健康發展，制定本指南。 

二、起草過程 

2015年6月，根據國務院反壟斷委員會工作計劃，由國務院反壟斷執法機構牽頭，會同有關單位開始起草《指南》。《指南》以《反壟斷法》為依據，以我國汽車業反壟斷執法實踐為基礎，認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，全程堅持貫徹內容法定、兼收并蓄、問題導向、高質高效、統籌兼顧的原則。主要開展了以下工作： 

（一）充分了解行業特點。對汽車業整車和配件價格、整車經銷與售后服務模式和渠道等汽車業各環節進行深入調研。研究梳理《指南》起草涉及的21個主要問題，面向上中下游企業、行業協會、律師事務所和專家學者兩次開展問卷調查和系列訪談，確保《指南》緊密結合行業實際，支持行業發展。 

（二）深入總結執法實踐。系統梳理汽車業反壟斷案件，總結汽車業不同業務環節、不同領域的主要壟斷行為，深入分析行為特點和產生原因，研究汽車業經營者集中的特點和趨勢，在《指南》中有針對性地作出回應，使《指南》契合我國汽車市場發展階段和汽車市場競爭與監管需求，具有較強的科學性、針對性和指導性。 

（三）吸收借鑒國際經驗。委托研究機構開展課題研究，在系統梳理和分析歐盟、美國、日本、韓國等國家和地區相關制度的基礎上，結合我國市場競爭狀況的階段性特征，對《指南》框架、原則和主要內容進行針對性研究，為制定《指南》提供了有益參考和借鑒。 

（四）廣泛征求各方意見。2015年6月至2016年1月，5次組織召開研討會，就《指南》起草廣泛征求上中下游企業、消費者代表和專家學者意見。2016年3—4月向社會公開征求意見，有關政府部門、國內外相關企業、行業協會、研究機構、律師事務所等53個單位及個人提出228條意見和建議，我們根據各方反饋意見對指南進行了修改。2017年2月，委員會辦公室就指南草案進一步征求委員會成員單位和委員會專家咨詢組專家意見，并根據回復意見對指南草案作進一步修改完善。 

2018年8月，委員會辦公室根據國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準，于2019年1月印發。 

三、主要特點 

《指南》充分考慮我國汽車市場發展階段、條件和特點，既立足國情，考慮我國汽車業的發展水平和執法實踐經驗，關注新技術、新業態，又合理借鑒歐美發達國家汽車業競爭規則的成熟做法。 

（一）堅持立足國情。《指南》以我國汽車業發展階段和反壟斷執法經驗為基礎，以比較研究和實證調研為支撐，從結構到實體契合中國《反壟斷法》，由總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等六部分組成，對汽車業《反壟斷法》適用問題作出進一步具體細化。 

（二）堅持問題導向。《指南》在考慮完整性的同時，堅持問題導向，根據我國汽車市場競爭狀況，側重于闡述汽車業反壟斷執法的分析思路、框架、原則和方法，重點對可能排除、限制競爭的壟斷協議和濫用市場支配地位行為的評估路徑給出具體指引，為汽車業經營者主動進行合規分析提供了較為清晰和具體的指導。 

（三）堅持平衡兼顧。在總體思路和基本原則上，《指南》力求平衡汽車業上中下游經營者的合法權益，合理界定經營者合同自由和意思自治的邊界，預防和制止壟斷行為，鼓勵和促進競爭和創新，保護市場競爭、消費者利益和社會公共利益，促進形成統一開放、競爭有序的汽車市場。 

（四）堅持統籌協調。汽車業從零部件到整車、從制造到服務，具有強大的產業聯動性、高新技術吸附性和資本密集性，是包容和推動多產業發展的載體。因此，《指南》特別注重反壟斷與知識產權保護、產業政策、消費者權益保護、民商事合同等相關法律法規政策的銜接與協調，共同促進汽車業持續健康發展。 

四、重點內容 

具體來看，《指南》的主要制度設計主要有以下幾個方面： 

（一）汽車業的相關市場界定問題。 

由于汽車業產業鏈長，上中下游業務類型多樣，《指南》明確界定汽車業相關商品市場和地域市場應遵循《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》所確定的一般原則和方法，同時考慮汽車業的特點，結合個案具體分析。根據汽車業特點，《指南》梳理了相關商品市場、相關地域市場的界定思路，辨析了汽車經銷與汽車售后市場界定需要考慮的具體因素。 

（二）汽車業中的壟斷協議問題。 

該問題是《指南》的重點內容，主要包括壟斷協議禁止與豁免的關系、汽車業橫向壟斷協議、汽車業縱向壟斷協議三部分。 

一是關于壟斷協議禁止與豁免的關系。《反壟斷法》第十三條和第十四條通過列舉方式，對若干類嚴重限制競爭的橫向和縱向壟斷協議作出禁止性規定，并以兜底條款形式禁止經營者達成國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議，確立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果經營者能夠證明其協議符合《反壟斷法》第十五條規定的豁免條件，即證明其協議屬于第十五條規定的法定情形，不會嚴重限制相關市場的競爭，并能夠使消費者分享由此產生的利益，則該協議不適用第十三條或第十四條的禁止性規定。結合當前汽車業競爭狀況,《指南》明確了推定豁免的條件和常見行為類型；列出了可能產生效率、促進競爭的橫向協議、縱向協議適用推定豁免的市場份額標準，以及經營者基于《反壟斷法》第十五條主張個案豁免的縱向協議的常見類型。 

二是關于橫向壟斷協議。汽車業在適用《反壟斷法》第十三條和第十五條時與其他行業并無顯著差別。因此，《指南》對汽車業橫向壟斷協議的競爭分析未加以詳細闡述，適用《反壟斷法》的一般規定。 

三是關于縱向壟斷協議。汽車業縱向協議的反壟斷規制在各大經濟體均是重點和難點。汽車市場產業鏈長、附加值高，從初裝、新車經銷、售后到二手車流通涉及利益方眾多。加之汽車作為大宗耐用品在售出后對客戶產生顯著的鎖定效應，汽車市場縱向壟斷協議適用《反壟斷法》第十四條和第十五條通常會涉及復雜的法律、經濟和事實分析，因而成為《指南》的重點關注對象，也是起草過程中各方的重大關切。《指南》指出，分析和評估縱向壟斷協議，需要首先判斷一項協議是否構成《反壟斷法》第十四條所規制的壟斷協議。其次，評估該協議能否根據《反壟斷法》第十五條適用推定豁免。如果該協議不能被推定豁免，則需要評估該協議能否被個案豁免。反壟斷執法實踐顯示，不具有顯著市場力量的汽車業經營者設置的具有經濟效率和正當化理由的地域限制和客戶限制，通常能夠符合《反壟斷法》第十五條的規定，可以推定適用第十五條規定的豁免。對不符合直接豁免條件的行為，《指南》通過給出具體引導，幫助企業進行自我評估判斷其行為能否適用個案豁免。 

（三）汽車業中的濫用市場支配地位行為問題。 

《指南》重點關注汽車配件生產與流通以及汽車售后市場上的濫用市場支配地位行為。汽車制造是汽車業發展的核心，具有顯著的規模經濟和范圍經濟效應，是整個產業鏈的最關鍵環節。因此，汽車市場客觀上形成了以汽車供應商為核心的生態圈，汽車供應商天然處于強勢地位，汽車經銷商和配件供應商處于從屬地位。目前，我國新車銷售市場競爭較為激烈，但汽車售后市場客觀存在的鎖定效應和兼容性問題可能限制和削弱有效競爭、損害消費者利益。執法實踐與理論研究表明，在新車銷售市場上不具有支配地位的汽車供應商，在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有支配地位。 

鑒于此，《指南》明確在個案中界定汽車售后市場，汽車品牌是需要考慮的一個重要相關因素。因此，根據《反壟斷法》第十七條對市場支配地位的界定以及第十八條關于認定經營者具有市場支配地位應當依據的因素，在新車銷售市場上不具有市場支配地位的汽車供應商，在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有市場支配地位。《指南》進而闡述了汽車業常見的三類濫用市場支配地位行為，明確提出汽車供應商無正當理由，不應限制配件制造商生產雙標件；不應限制經銷商和維修商外采和外銷售后配件；不應限制售后維修技術信息、測試儀器和維修工具的可獲得性。 

雙標件為例，《指南》規定，除根據代工協議生產的配件以外，在其品牌汽車售后市場上具有支配地位的汽車制造商沒有正當理由，不應限制為初裝汽車配套的配件供應商生產雙標件，即汽車制造商不應禁止為其提供初裝零部件的配件供應商在相關初裝零部件上加貼自有商標、標識和零件代碼。《指南》對雙標件的生產給出指引，旨在提高消費者和維修商辨識同質配件的能力，促進汽車售后市場有效競爭。但必須注意的是，雙標件的生產和流通涉及反壟斷和知識產權保護的平衡，配件制造商和汽車制造商的合法權益均應獲得保障。因此，《指南》在附則部分對代工協議的認定給出說明，補充加強了有關雙標件的規定。 

關于無正當理由不得限制授權經銷商外采配件，《指南》明確汽車供應商可以依法要求其授權體系成員僅使用原廠配件和同質配件，該授權體系成員應當依法保證消費者的知情權和配件可追溯性。《指南》關注反壟斷、消費者權益保護、民事權利的多方平衡，指出汽車供應商可以依法要求，僅當消費者知情并明確選擇且保證配件可追溯性的條件下，授權體系成員才可以在維修工作中使用再制造件和回用件。《指南》進而強調，上述情形不影響授權經銷商、授權維修商和配件供應商的民事責任。 

（四）汽車業中的濫用行政權力排除、限制競爭問題。 

《指南》強調，行政機關和法律、法規授權的具有管理汽車流通事務職能的組織不應違反《反壟斷法》規定實施排除、限制競爭的行為。《指南》列舉了汽車業常見濫用行政權力排除、限制競爭行為，特別是二手車交易中存在限制外地車輛遷入等行為，指出該類行為不利于綠色循環消費和汽車市場可持續發展，還限制了汽車所有人的物權處置權益，延長消費者換車周期，間接影響新車銷售市場。 

（五）汽車業中的其他競爭問題。 

關于汽車業經營者集中的反壟斷審查，《指南》指出對于經營者集中的競爭分析，汽車業與其他行業并無顯著差別，由執法機構依據《反壟斷法》等法律規定依法處理。此外，《指南》還對配件代工協議的評估作了說明，提出了評估和認定真實代工協議時應當考慮的相關因素，輔助執法機構和經營者評估配件供應和流通中的壟斷行為，便于配件生產和流通中濫用市場支配地位行為的界定和評估。 

汽車業反壟斷規制是一個復雜、與時俱進的問題，需要在理論上深入研究，在實踐中不斷探索，在不同國家和不同發展階段之間進行比較借鑒。《指南》的制定和出臺有利于增進我國汽車業反壟斷執法的透明度，在確保科學有效監管的同時，降低汽車業經營者的合規成本，引導經營者合法合規經營，提高汽車制造、經銷和售后市場的效率和消費者福利。市場監管總局將繼續秉承與時俱進、個案分析的原則，立足國情、實事求是，通過科學穩健的反壟斷執法，有效規制汽車市場壟斷行為，努力實現公平競爭基礎上的多方共贏。

《關于知識產權領域的反壟斷指南》解讀

為給經營者提供明確指引，有效預防和制止知識產權領域的壟斷行為，降低行政執法和經營者合規成本，在總結我國執法實踐經驗和借鑒其他國家（地區）成熟做法的基礎上，根據《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）有關規定，國務院反壟斷委員會制定出臺《關于知識產權領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

黨的十九屆四中全會提出，強化競爭政策基礎地位，加強和改進反壟斷執法。黨的十九大強調，倡導創新文化，強化知識產權創造、保護、運用。反壟斷與保護知識產權具有共同的目標，即保護競爭和激勵創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，二者相互協調，但又一定程度上存在沖突：一方面，《反壟斷法》保護經營者就其知識產權享有的獨占權利，經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為，不適用反壟斷法。另一方面，知識產權也存在權利行使不正當，導致具有反競爭效果等問題。知識產權的行使不能突破反壟斷法的邊界和底線，經營者濫用知識產權排除、限制競爭的行為應受到反壟斷法的規制。當前，隨著知識經濟和經濟全球化深入發展，知識產權日益成為國家發展的戰略性資源和國際競爭力的核心要素。把握好反壟斷法與知識產權保護制度之間的平衡與協調，既有效保護知識產權，促進創新，又預防和制止濫用知識產權排除、限制競爭的行為，具有十分重要的現實意義。 

由于知識產權涉及的競爭問題相對復雜，美國、歐盟、日本等國家和地區反壟斷執法機構都針對知識產權領域制定了反壟斷指南。我國《反壟斷法》第五十五條將經營者濫用知識產權排除、限制競爭的行為納入管轄范圍，為預防和制止濫用知識產權排除、限制競爭提供了法律依據，但該條對此僅作了原則性規定。為更好地規制濫用知識產權排除、限制的行為，有必要制定知識產權領域的反壟斷指南，對《反壟斷法》相關規定進行細化，為濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執法工作的透明度，增強經營者對市場行為的預期，維護公平競爭的市場環境，提高經濟運行效率，保護消費者利益和社會公共利益。 

二、起草過程 

為進一步完善反壟斷法律制度體系，降低執法成本和經營者合規成本，推進科學有效的反壟斷監管，根據國務院反壟斷委員會工作部署，2015年6月，委員會辦公室組織原三家反壟斷執法機構，會同知識產權局等成員單位開展指南起草工作。《指南》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持全面依法治國，堅持服務經濟高質量發展，服務高水平對外開放，保護市場公平競爭，鼓勵創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益，促進社會主義市場經濟健康發展。 

在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業和行業協會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了國際組織和主要國家的經驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業和社會公眾等意見，經過多次研討論證，統籌考慮各方訴求，形成了指南草案。各方面對指南草案的基本框架、體例和主要內容給予了積極評價，普遍認為草案思路清晰、結構合理、文字精練，出臺該項指南有利于進一步提高反壟斷執法透明度，增加市場主體法律預期，促進相關市場的公平競爭。 

2017年2月，委員會辦公室就指南草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見，并根據回復意見對指南草案進行修改完善。2018年8月，委員會辦公室根據國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準，于2019年1月印發。 

三、主要特點 

《指南》基于《反壟斷法》規定，總結中國反壟斷執法實踐，并吸收借鑒成熟市場經濟國家的做法和經驗，妥善處理反壟斷執法與知識產權保護的關系。主要有以下特點： 

（一）體現針對性。《指南》堅持問題導向，充分考慮我國知識產權領域的發展狀況和執法實踐，適應中國經濟發展階段和水平。同時，梳理分析美國、歐盟、加拿大、日本和韓國等國家（地區）相關指南的主要內容，合理借鑒歐美發達國家成熟做法和經驗。 

（二）體現指引性。嚴格以《反壟斷法》的基本條款為依據，細化澄清法律的原則性規定，對有關問題作指導，不創設權利義務，同時注重與現行行政法規、部門規章和指導性文件加強銜接，形成整體制度框架。 

（三）體現前沿性。知識產權領域反壟斷執法是各國反壟斷領域研究的重點內容和執法重要關切。《指南》充分總結我國知識產權領域反壟斷法治實踐經驗，吸收借鑒該領域最新研究成果，充分吸納共識，著力解決執法實踐中的迫切問題。 

（四）體現平衡性。充分考慮知識產權領域反壟斷案件復雜、執法難度大的特點，在規范執法機構自由裁量權的同時，對指南的條文避免過于具體化，部分問題待積累更多執法經驗再作規定，做到原則性和靈活性的統一。 

四、重點內容 

經營者濫用知識產權排除、限制競爭不是一種單獨的壟斷行為，在分析時需要體現反壟斷法框架體系。為確保知識產權領域反壟斷執法與其他領域反壟斷執法的一致性，《指南》與《反壟斷法》的結構緊密銜接，分為五章，包括總則，可能排除、限制競爭的知識產權協議，涉及知識產權的濫用市場支配地位行為，涉及知識產權的經營者集中，涉及知識產權的其他情形。在每章中，結合行使知識產權行為的表現形式，對類型化行為進行描述，明確判定其合法與違法的分析思路、考量因素，為經營者合規經營提供指引。 

（一）總則。 

總則強調了反壟斷與保護知識產權具有保護競爭和鼓勵創新的共同目標，闡明了對濫用知識產權排除、限制競爭行為適用《反壟斷法》的總體原則、分析思路、考量因素等共性問題。 

一是明確指南的目的和依據。對濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執法工作的透明度。 

二是闡述了知識產權領域反壟斷規制的分析原則。首先，將知識產權和其他財產權利同等對待。在確認行使知識產權行為是否違反反壟斷法時，反壟斷執法機構將知識產權與其他財產性權利同等對待，適用統一的標準，既不因為知識產權固有的獨占性而對知識產權行使加以特別約束，也不因為法律保護知識產權而對濫用知識產權排除、限制競爭行為網開一面。其次，不因擁有知識產權而當然推定經營者具有市場支配地位，即一般不會僅因為某個企業擁有知識產權就認定其具有市場支配地位。最后，充分考慮知識產權的特點，在具體實踐中結合具體案情和特定市場情況進行分析。 

三是確立了知識產權領域反壟斷規制的一般分析思路。首先，判斷可能的行為類型。分析濫用知識產權排除、限制競爭行為的特征和表現形式，判斷可能構成的壟斷行為。其次，界定相關市場。遵循相關市場界定的基本依據和一般方法，同時強調知識產權作為新型財產權的特殊性。再次，分析行為的競爭影響。根據市場競爭狀況，考量行為對市場競爭產生的排除、限制競爭影響。最后，分析行為對創新和效率的積極影響。 

四是闡明知識產權領域相關市場界定問題。由于知識產權本身的屬性，其在性質上屬于技術市場，但也可構成商品市場、開發創新市場。知識產權相關市場界定要考慮哪些交易活動會受到知識產權行為的影響，通常需要界定相關商品市場和相關地域市場，特殊情況下可能還需要界定相關技術市場。 

五是細化評估競爭影響的考量因素。分析行為對市場競爭產生的排除、限制影響，通常先分析相關市場競爭狀況，再對具體行為的影響進行分析。指南詳細列舉了6項市場競爭狀況評估的考量因素和7項分析行為競爭影響的考慮因素，為評估競爭影響提供指引。 

六是評估行為對創新和效率的影響。認定行為對創新和效率具有積極影響，需要同時滿足因果關系、最小損害、不會嚴重損害競爭和創新、消費者能夠分享利益等5個方面的要件。 

（二）可能排除、限制競爭的知識產權協議。 

本章對涉及知識產權的協議，特別是聯合研發、交叉許可等進行了較為詳細的闡釋。 

一是對涉及知識產權的協議的積極影響進行了描述，同時明確如果涉及知識產權的協議產生排除、限制競爭影響，應當適用《反壟斷法》第二章規定。 

二是對聯合研發、交叉許可、排他性回授和獨占性回授、不質疑條款、標準制定等內容進行闡述，對可能影響競爭的知識產權協議行為進行了明確界定，詳細列舉了對這五種涉及知識產權的協議進行競爭分析時可以考慮的因素。 

三是列舉了經營者許可知識產權可能涉及的其他限制，如限制使用領域、銷售或傳播渠道、商品數量等，通常情況下這些限制行為具有商業合理性，但也可能對市場競爭產生排除、限制影響，對此類行為進行競爭分析列舉了5個考慮因素。 

四是為提高執法效率，參考國際慣例及我國執法實踐，設立涉及知識產權的協議安全港規則，列舉了安全港的標準，明確了經營者達成的涉及知識產權的協議如果符合安全港條件之一的，通常不將該協議認定為壟斷協議；如具有競爭關系的經營者市場份額合計不超過20%或者經營者與交易相對人在任一相關市場的份額不超過30%等，增強了經營者對知識產權相關協議的預判。 

（三）涉及知識產權的濫用市場支配地位行為。 

本章對涉及知識產權的濫用市場支配地位行為進行了闡述。 

一是明確了涉及知識產權的濫用市場支配地位行為，應適用《反壟斷法》第三章規定。 

二是對此類案件的反壟斷執法分析思路進行闡釋，即界定相關市場，分析行為主體在相關市場是否具有市場支配地位，再根據個案情況對具體行為進行分析。 

三是進一步澄清了知識產權與市場支配地位的關系，明確提出經營者擁有知識產權不意味著其必然具有市場支配地位，應當依據《反壟斷法》有關規定進行分析，同時結合知識產權的特點，對知識產權相關的市場支配地位認定的其他考慮因素進行了闡述。 

四是列舉了以不公平的高價許可知識產權、拒絕許可知識產權、涉及知識產權的搭售、涉及知識產權的附加不合理交易條件和涉及知識產權的差別待遇五種行為，對這五種行為的內涵進行了簡要分析，并詳細列舉了這五種行為是否構成濫用市場支配地位排除、限制競爭可以考慮的分析因素。 

（四）涉及知識產權的經營者集中。 

本章對涉及知識產權的經營者集中的特殊性進行了深入闡述。 

一是該章明確涉及知識產權的經營者集中，應當適用《反壟斷法》第四章規定。 

二是闡明涉及知識產權的經營者集中的特殊性主要體現在構成集中的情形、審查考慮因素和附加限制性條件等方面。 

三是明確涉及知識產權的交易取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的，可能構成經營者集中，并列舉了是否構成集中可能考慮的3個因素。 

四是明確對涉及知識產權的經營者集中進行反壟斷審查時，既要考慮《反壟斷法》第二十七條規定的因素，也要充分考慮知識產權的特點。 

五是明確如果一項涉及知識產權的經營者集中需要附加限制性條件時，既可以附加結構性條件，也可以附加行為性條件，或者附加綜合性條件。 

同時，本章還明確了涉及知識產權的結構性條件、行為性條件和綜合性條件的具體內容，如剝離知識產權或者知識產權所涉業務、保持知識產權相關業務的獨立運行、收取合理的許可使用費等，為經營者提出救濟方案提供有效參考。 

（五）涉及知識產權的其他情形。 

本章明確部分涉及知識產權的情形可能構成不同類型的壟斷行為，也可能涉及特殊主體，需要根據個案情況分析適用《反壟斷法》。 

一是闡述了專利聯營、標準必要專利涉及的特殊問題和著作權集體管理三種情形，考慮到上述情形在結構上不宜納入其他章節，統一在本章進行闡述和分析。 

二是對專利聯營的定義和聯營的具體方式進行了說明，闡釋了專利聯營一般可以降低交易成本，提高許可效率，促進競爭，但同時也提出了分析專利聯營是否排除、限制競爭時可以考慮的6個因素，包括經營者市場份額、控制力、可替代技術、限制許可等。 

三是詳細列舉了認定擁有標準必要專利的經營者是否具有市場支配地位可以考慮的4個因素，包括標準的市場價值、應用范圍和程度、是否存在具有替代關系的標準或者技術、行業對相關標準的依賴程度等，明確了擁有市場支配地位的標準必要專利權人申請禁令救濟迫使被許可人接受其提出的不公平高價許可費或者其他不合理的許可條件，也可能排除限制競爭，并提出了具體分析時可以考慮的5個因素。 

四是對著作權集體管理進行了梳理，既肯定了著作權集體管理通常具有積極意義，也指出可能構成濫用知識產權排除、限制競爭，需要反壟斷執法機構根據行為特征和表現形式加以認定。 

《指南》對經營者濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供了明確指引和具體要求，進一步規范了執法程序、提高了反壟斷執法的透明度。市場監管總局將嚴格依據《指南》各項指引，不斷加強和改進反壟斷執法，營造公平競爭的市場環境，促進建設創新型國家，推動經濟高質量發展。 

《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》解讀

為了預防和制止橫向壟斷協議行為，提升反壟斷監管效能，降低行政執法成本并給經營者提供明確指引，在總結執法經驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上，根據《反壟斷法》規定，國務院反壟斷委員會制定出臺《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

橫向壟斷協議通常嚴重排除、限制競爭。但從執法實踐看，由于面臨嚴厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執法機構調查和取證的難度較大。如果經營者主動報告橫向壟斷協議行為并提供重要證據，不僅有助于執法機構盡早發現并制止壟斷行為，節約行政執法成本，提升執法效率，更有助于及時有效保護市場公平競爭，維護消費者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關于壟斷協議法律責任的規定中建立了“坦白從寬”機制，即寬大制度，明確指出“經營者主動向國務院反壟斷執法機構報告達成壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，執法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰”。 

設立寬大制度是世界大多數司法轄區的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國，其后許多國家和地區相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會在1996年發布了《關于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時引入了課征金減免制度。與此同時，各國對寬大制度的規定也越來越細化和清晰，例如英國從2017年起開始起草專門針對民航、金融、鐵路等監管行業的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請系統。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協議方面發揮的積極作用日益凸顯。據統計，在美國、歐盟、日本和韓國，60%以上的壟斷協議案件是通過寬大制度發現并查處的。OECD在2014年發布《寬大制度中標記的使用》顯示，從1996年起美國反壟斷刑事案件累積罰金超過50億美元，其中超過90%來自因寬大制度啟動的調查。可見，寬大制度已經成為各司法轄區發現和查處壟斷協議案件的重要途徑。 

2008年《反壟斷法》實施至2020年9月，中央和地方執法機構累計查處壟斷協議案件191件，罰沒款金額44.88億元，積累了較為豐富的執法經驗。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個重要原因是由于《反壟斷法》中關于寬大制度的規定較為原則，經營者缺乏明確和操作性強的指引。為進一步營造透明度高、可預見性強的反壟斷執法環境，提高執法機構工作的統一性、規范性和高效性，建立更加細化、可操作性強的寬大制度，國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過程 

2015年6月，國務院反壟斷委員會辦公室組織原三家執法機構開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業和行業協會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的經驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業和社會公眾等的意見，經過多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國務院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向國務院反壟斷委員會成員單位、專家咨詢組專家征求意見，根據回復意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，根據國務院機構改革情況對《指南》草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準，于2019年1月印發。 

三、主要內容和特點 

《指南》共計十六條，對寬大制度進行了具體設計，包括目的和依據、適用范圍、經營者申請寬大的時間和程序、應提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執法機構的審理審查等內容。《指南》既明確了經營者應當如何申請寬大以及如何配合執法機構調查，也明確了執法機構應當如何適用寬大制度給予經營者減免，為經營者和執法機構提供了行為指南。總體上看，《指南》具有以下幾個特點。 

（一）注重及時性，鼓勵經營者及早申請寬大。 

經營者越早向執法機構坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協議，恢復市場競爭。因此，執法機構鼓勵橫向壟斷協議參與者在意識到自身的違法行為后，盡早向執法機構報告，爭取減輕或免除處罰的機會。《指南》多處設計均體現這一取向。 

一是區分減免梯度。對越早申請寬大的經營者，執法機構可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對第一個申請并獲得寬大的經營者，執法機構可以對其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經營者是在執法機構立案前或啟動調查程序前就提出申請，那么執法機構將免除其全部罰款。對于后序順位的經營者，至多可以獲得50%的減輕幅度。“先到先得”是寬大制度的最大特點。 

二是設立登記制度。執法機構收到經營者提交的報告及重要證據后，將向經營者出具書面回執，明確收到的時間及材料清單。該制度明確了執法機構的義務，使雙方對申請寬大的時間形成統一認知，保障了經營者的合法權益。同時，登記制度為第一個申請寬大的經營者提供了最長不超過60日的“先占期”：即如果第一個申請寬大的經營者能夠提供符合要求的報告，但暫時無法提供全部證據，執法機構可以以經營者首次提交報告的時間作為其申請寬大的時間，并給予其寬限期以補齊證據。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長至60日。該制度鼓勵經營者盡早報告，為那些較早具有坦白意愿的經營者獲得更大減輕幅度的機會提供了制度保障。 

（二）增強指引性，細化報告和重要證據要求。 

依據《反壟斷法》，經營者獲得寬大的前提是主動向執法機構報告并提供重要證據，但關于報告內容及重要證據的判定標準未做明確規定。經營者和執法機構雙方對報告及重要證據可能存在不同解釋，從而增加了經營者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細規定了經營者可以申請寬大的時間、報告所需涵蓋的信息、重要證據的標準以及經營者應當履行的義務等內容，為經營者和執法機構提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內容主要體現在《指南》的第四條至第十條。總體來看，經營者獲得寬大需要履行的義務為： 

一是及時提出寬大申請。《指南》指出，經營者提交寬大申請不必等待執法機構正式立案后，可以在執法機構立案前甚至是啟動調查前提交。經營者也可以在執法機構已經發現違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執法機構作出行政處罰告知前。經營者提交寬大申請可以是口頭或者書面形式。在申請寬大前，經營者可以匿名或者實名與執法機構進行溝通以增進了解。 

二是按要求提交與壟斷協議有關的報告及重要證據。《指南》第六條和第八條詳細列舉了第一個和之后申請寬大的經營者提交報告所需包含的主要信息及重要證據的認定標準，一方面對經營者申請寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執法效率降低；另一方面有利于經營者在申請寬大時參照準備相關材料。需要指出的是，對于第一個和之后的申請者，所需提供的報告和證據分別有所側重。對于第一個申請者，側重要求提供壟斷協議達成和實施的基本事實及參與人信息，重在全面、及時、準確，且是執法機構尚未掌握的內容；而對于之后的申請者，側重要求證據材料具有更大證明力和補充證明價值。 

三是全面配合執法機構調查。《指南》要求，申請寬大的經營者除應提交相關材料之外，還需要全面配合執法機構的調查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉移證據或者提供虛假材料、信息，不對外披露相關情況等。依據《反壟斷法》有關規定，配合執法機構調查是任何當事人、利害關系人或者其他有關單位或者個人的義務。《指南》將經營者配合調查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現執法寬容性的同時也強調了執法的嚴肅性。 

（三）提高透明性，明確執法機構行動指南。 

寬大本質上是執法機構在確定處罰幅度時的酌定情節。為提升執法透明度，統一執法尺度和標準，保護當事人的合法權益，《指南》提出了執法機構應遵循的一般原則、考慮的主要因素和執法義務等，主要體現在《指南》第十一條至第十六條。 

一是確立總體原則。《指南》明確，給予經營者寬大的額度應當與經營者協助執法機構查處橫向壟斷協議案件的貢獻程度相匹配，即經營者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關。該原則為執法機構在相應區間內確認具體的減免幅度提供了裁量依據。其中，“貢獻程度”主要體現在經營者報告壟斷協議有關情況的時間、提供證據的重要程度、配合調查的程度等方面。同時，由于減免處罰屬于酌定情節，該原則也為執法機構的自由裁量權提供了一般性約束。 

二是明晰寬大順位確定依據。經營者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據有助于增加經營者的可預期性，規范執法機構的自由裁量權。《指南》明確，經營者申請寬大的時間先后是確定寬大順位的唯一依據。同時《指南》第六條、第八條分別就不同順位經營者提供材料的義務進行了明確規定，從而保障不同順位經營者的適格性。僅以時間作為考量標準，一方面是使判定更加客觀公正，增加執法透明度；另一方面，以時間先后為依據也充分體現了鼓勵經營者盡早寬大的態度。 

三是說明了具體審理審查過程。執法機構給予寬大的一般程序是：第一，調查認定壟斷協議行為成立；第二，根據經營者違法情節的輕重，綜合考慮除寬大申請以外所有情節確定對經營者的處罰金額；第三，根據經營者配合調查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據符合寬大要求經營者的順位及貢獻程度確定具體的減免幅度。《指南》明確，一般情況下，執法機構在同一壟斷協議案件中最多給予三個經營者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經營者寬大。 

上述內容為執法機構的執法實踐提供了一般性的參照標準，也增強了經營者對自身行為可否獲得寬大及相應減免幅度的可預期性。此外，《指南》還明確了執法機構在保密等方面的責任，有助于在執法過程中切實保障當事人的合法權益，減輕當事人主動坦白的顧慮等。 

四、其他情況說明 

（一）指南的適用范圍。 

一是《指南》僅適用于橫向壟斷協議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規定的具有競爭關系的經營者達成的壟斷協議，不適用縱向壟斷協議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對經營者的罰款金額。對于經營者違法所得部分，執法機構可以參考對罰款的處理方式。 

（二）協議組織者不得免除處罰。 

《指南》第十條規定，經營者組織、脅迫其他經營者參與達成、實施壟斷協議或者妨礙其他經營者停止該違法行為的，執法機構不對其免除處罰，但可以相應給予減輕處罰。由于橫向壟斷協議對競爭造成的損害非常嚴重，如果協議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過罰相當的原則，相關經營者無法被免除處罰。 

我國《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國際經驗，提升執法效率，維護市場競爭秩序的重要舉措。《反壟斷法》實施12年后，緊密結合中國國情和執法經驗制定《指南》，提出適用寬大制度的中國做法，在我國邁入經濟發展新階段、國際化程度日益加深的背景下，有助于進一步明確規則，加強和完善反壟斷執法體系，打造市場化法治化國際化營商環境，推動建立統一開放、競爭有序的現代市場體系。 

《壟斷案件經營者承諾指南》解讀

為了指導經營者在壟斷案件調查中適用經營者承諾制度，提高反壟斷執法透明度，提升反壟斷監管效能，根據《反壟斷法》規定，在總結我國執法經驗并借鑒其他國家和地區成熟做法的基礎上，國務院反壟斷委員會制定出臺了《壟斷案件經營者承諾指南》（以下簡稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

承諾是世界各國在反壟斷法實施過程中普遍采用的一項制度，是反壟斷執法機構解決反競爭問題的一種有效方式。反壟斷執法機構對有關經營者涉嫌實施壟斷行為開展調查時，如果相關經營者承諾改正自身行為，主動采取措施消除行為后果，并且反壟斷執法機構認為相關經營者的承諾可以消除行為可能給市場競爭帶來的損害，反壟斷執法機構可以作出接受經營者承諾的決定，中止反壟斷調查，經營者履行承諾后，終止案件調查。 

建立完善的經營者承諾制度對加強和改進反壟斷執法、保護市場公平競爭具有重要意義。一是有利于盡快恢復公平競爭市場秩序。經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執法機構可以決定中止調查，不再作出行政處罰，鼓勵涉嫌實施壟斷行為的經營者主動采取措施，消除行為的不利影響，保護市場公平競爭。二是有利于提高反壟斷執法效率。壟斷行為的調查取證困難，研究分析也需要較長時間。通過經營者承諾制度，鼓勵經營者盡快停止違法行為，可以有效縮短反壟斷執法時間，提高執法效率。三是有利于節約反壟斷執法資源。反壟斷案件較為復雜，調查一起案件需要花費較大的人力、物力和時間成本。建立經營者承諾制度，鼓勵經營者盡早停止涉嫌壟斷行為，有利于反壟斷執法機構節約執法資源，更好實現保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益的目標。 

《反壟斷法》第四十五條對承諾制度作出了規定，明確了中止調查的條件、恢復調查的情形以及執法機構作出終止調查決定的條件。由于《反壟斷法》關于承諾制度的規定相對較為原則，在執法實踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規則。為給經營者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執法的規范性和透明度，在執法實踐中更加準確、規范地適用承諾制度，有效發揮制度功能，國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過程 

2015年6月，國務院反壟斷委員會辦公室組織原三家反壟斷執法機構開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業和行業協會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的規定和做法，全面總結我國反壟斷執法經驗，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業和社會公眾等意見，經過多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國務院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見，并根據回復意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，委員會辦公室根據國務院機構改革情況對《指南》草案部分內容作了進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準，于2019年1月印發。 

三、主要內容和特點 

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經營者與執法機構溝通、執法機構對承諾措施的審查措施、執法機構依法作出終止調查、中止調查、恢復調查決定等。總體來看，《指南》具有四個方面的明顯特點。 

（一）注重實效性，鼓勵經營者盡早提出承諾。 

由于承諾制度的主要目的之一即是節省執法資源，提高行政執法效率，因此執法機構鼓勵經營者在盡可能早的階段提出承諾。《指南》中多處制度設計體現了這一原則。 

一是規范承諾提出前的溝通。《指南》鼓勵經營者在盡可能早的階段提出承諾。經營者提出承諾前，可以與執法機構進行必要的溝通。執法機構可以告知經營者涉嫌壟斷行為的基本事實以及可能造成的影響，并可以與經營者進行溝通。在溝通基礎上，由經營者自愿提出承諾。 

二是明確提出承諾的時間節點。執法機構對涉嫌壟斷行為調查核實后，認為構成壟斷行為的，應當依法作出處理決定，不再接受經營者提出承諾。提出承諾應該在執法機構核實涉嫌壟斷行為之前，經營者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執法機構一般不再接受。 

（二）增強規范性，明確執法機構適用承諾制度的條件和程序。 

《反壟斷法》中對承諾制度的規定較為原則，《指南》在此基礎上進行了細化，增強了承諾制度的可操作性，為經營者提出承諾提供了明確指引。 

一是規定承諾措施的具體類型。承諾的措施可以是結構性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾的措施需要明確、可行且可以自主實施。如果承諾的措施需經第三方同意方可實施，經營者需要提交第三方同意的書面意見。結構性措施包括剝離有形資產、知識產權等無形資產或者相關權益等；行為性措施包括調整定價策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網絡或者平臺等基礎設施，許可專利、技術秘密或者其他知識產權等。 

二是規定對承諾措施分析審查的考慮因素。為了給執法機構審查承諾措施提供指引，增強執法透明度，《指南》明確了執法機構在對經營者的承諾進行審查時可以綜合考慮的因素，包括：經營者實施涉嫌壟斷行為的主觀態度，經營者實施涉嫌壟斷行為的性質、持續時間、后果及社會影響，經營者承諾的措施及其預期效果。 

三是規定經營者提出承諾的形式與載明的事項。經營者應以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明、履行承諾的時間安排和方式以及需要承諾的其他內容。執法機構在收到經營者承諾后，將向經營者出具書面回執，明確收到承諾的時間及材料清單。 

四是規定承諾履行情況的報告與監督機制。經營者按照中止調查決定書的要求，向執法機構書面報告承諾的履行情況。執法機構應當對經營者履行承諾的情況進行監督。 

五是規定承諾措施變更處理。經營者履行承諾過程中，因自身經營狀況或者市場競爭狀況發生重大變化，可以向執法機構申請變更承諾措施。執法機構將對經營者的變更申請進行審查，并將是否同意變更承諾措施的結果書面告知經營者。 

六是規定執法機構作出終止調查、恢復調查決定等相關程序。經營者履行承諾的，執法機構可以決定終止調查，并制作終止調查決定書。如果出現《反壟斷法》第四十五條第三款所規定的情形，執法機構應當恢復對涉嫌壟斷行為的調查。執法機構恢復調查后，不再接受經營者提出承諾。但是，依據《反壟斷法》第四十五條第三款第（二）項恢復調查的，執法機構可以基于新的事實接受經營者提出承諾。 

（三）體現嚴肅性，細化適用承諾制度的法律后果。 

承諾制度雖然不是針對經營者實施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過糾正經營者行為消除涉嫌壟斷行為產生的后果，同樣是一項嚴肅的法律程序。《指南》充分體現了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規范承諾制度在執法實踐中的應用，實現承諾制度的目標。 

一是明確不適用承諾制度的案件類型。《指南》規定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競爭關系的經營者之間達成的三種橫向壟斷協議：固定或者變更商品價格，限制商品生產或者銷售數量，分割銷售市場或者原材料采購市場。上述壟斷協議案件一般適用本身違法原則，嚴重損害市場競爭，執法機構不應接受經營者提出承諾實施中止調查。 

二是明確撤回承諾的法律后果。執法機構作出中止調查決定前，經營者可以撤回承諾。經營者撤回承諾的，執法機構將終止對經營者承諾的審查，繼續對該涉嫌壟斷行為進行調查，并不再接受經營者提出的承諾。 

三是明確未履行承諾的法律后果。如果出現經營者未履行承諾的情況，執法機構應當恢復對涉嫌壟斷行為的調查，并且執法機構恢復調查后，不再接受經營者提出承諾。 

（四）提高透明性，注重引入第三方參與制度實施。 

承諾制度雖然表現為反壟斷執法機構與經營者之間就某種反競爭問題達成一致的解決方式，但是承諾措施的實施是否能夠有效消除經營者行為可能造成的排除、限制競爭影響，需要從更廣的范圍來考量。為了充分保障第三方和社會公眾的正當利益，《指南》在制度設計上注重第三方的參與。 

一是溝通過程可以邀請第三方參加討論。在經營者與執法機構就承諾內容進行溝通的過程中，經執法機構和經營者一致同意，可以共同邀請第三方經營者、行業主管部門、行業協會、專家學者等共同參加討論。 

二是審查承諾時可公開征求意見。在執法機構對經營者的承諾進行審查時，如果認為經營者的涉嫌壟斷行為已經影響到其他不特定多數經營者、消費者的合法權益或社會公共利益，可以就經營者承諾的措施向社會公開征求意見。征求意見的時間一般不少于30日。對社會公眾等各方提出的意見，執法機構認為需要采納的，可以建議經營者對承諾的措施進行修改或者重新提出承諾措施。經營者不愿意對承諾的措施進行修改并且無法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執法機構可以終止經營者承諾的審查與溝通程序，繼續對涉嫌壟斷行為進行調查。 

三是承諾措施變更可再次征求意見。如果修改后承諾的措施在性質或者范圍上發生了重大改變，執法機構可以再次向社會公開征求意見。 

四是第三方可提出恢復調查的建議。在執法機構作出中止調查決定后，如果行業主管部門、消費者或者其他經營者認為經營者出現依法應當恢復調查的情形，可以向執法機構提出恢復調查的建議。 

承諾制度在世界范圍內廣泛適用，但各國根據不同情況，在實施過程中的具體操作方式也存在差異。《指南》在制訂過程中一方面充分參考了其他國家先進的執法經驗，另一方面也立足中國國情，結合反壟斷執法實踐，在一定程度上體現出不斷提高的中國反壟斷執法能力和水平。《指南》的發布實施將有助于加強和完善反壟斷執法體系，推動建立統一開放、競爭有序的市場環境，更好實現《反壟斷法》保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益的立法目標。 

《經營者反壟斷合規指南》解讀

為鼓勵經營者培育公平競爭的合規文化，建立反壟斷合規管理制度，提高對壟斷行為的認識，防范反壟斷合規風險，保障經營者持續健康發展，促進《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的全面實施，在總結我國執法實踐經驗和借鑒其他國家（地區）做法的基礎上，根據《反壟斷法》等有關規定，國務院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《經營者反壟斷合規指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景 

我國《反壟斷法》自2008年實施以來，反壟斷法律制度規則體系日益健全，反壟斷執法力度不斷增強，有力地預防和制止壟斷行為，保護了市場公平競爭。但在執法中也發現，經營者反壟斷法律意識不強、反壟斷合規制度普遍缺失、競爭文化尚未深入普及等問題較為突出，亟須加強反壟斷合規指導，增強經營者依法合規開展生產經營、自覺維護市場公平競爭的意識和能力，培育和弘揚公平競爭文化，進一步營造公平競爭的社會環境。 

黨的十九屆四中全會強調，完善公平競爭制度，強化競爭政策基礎地位，加強和改進反壟斷執法，對反壟斷工作提出明確要求。反壟斷合規倡導是促進《反壟斷法》深入有效實施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反壟斷規則體系的重要內容，是強化競爭政策基礎地位、支持企業在公平競爭中發展壯大的迫切需要，也是全球多個司法轄區推進反壟斷法實施的普遍經驗，對降低執法成本、保護公平競爭、推進更高水平對外開放具有十分重要的意義。 

二、起草過程 

2019年以來，根據委員會全體會議部署，委員會辦公室牽頭開展《指南》起草工作。在起草過程中，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅持問題導向和目標導向相統一、總結國內實踐與借鑒國際經驗相結合、深化理論研究與廣泛征求意見相統籌的基本原則，充分考慮我國經營者反壟斷合規工作現狀，適應我國經濟發展的階段和水平，強化經營者反壟斷合規的制度供給，主要開展了以下工作： 

一是深入總結執法實踐。系統梳理《反壟斷法》及相關配套立法的法律規定，深入總結《反壟斷法》實施12年來多發易發壟斷行為，對反壟斷執法和競爭倡導中發現的經營者合規意識薄弱、合規能力缺乏等現實難題有針對性地作出回應，全面提示經營者反壟斷法律合規風險，為經營者建立反壟斷合規體系提供框架性安排。 

二是充分聽取專家建議。《指南》涉及面廣、復雜程度高。為切實增強起草工作的科學性、有效性、針對性，我們組織委員會專家咨詢組召開專題會議，對指南定位、框架和主要內容等進行深入研究。同時，與管理體系方面的專家進行深入交流，充分參考ISO19600《合規管理體系指南》國際標準，完善《指南》內容體系。 

三是研究借鑒國際經驗。深入研究歐盟、法國、英國、澳大利亞、日本等國家和地區反壟斷合規指南或指引的成熟經驗和做法，了解有關國家（地區）反壟斷合規指南體系和主要內容，為制定《指南》提供有益參考和借鑒。 

四是廣泛征求各方意見。廣泛征求并充分吸納委員會成員單位意見。2019年11月，在市場監管總局官網公開征求社會公眾意見，收到有關企業、商協會、律師事務所和個人等意見建議近150條，我們對此進行充分研究并采納合理化建議，對《指南》予以完善。 

2020年7月，《指南》經委員會全體會議審議通過，9月印發實施。 

三、《指南》的主要特點 

作為在全國范圍內實施的反壟斷領域首部合規指南，《指南》主要有以下特點： 

（一）突出系統性。《指南》從提示經營者反壟斷合規風險、指導經營者建立健全合規管理制度、加強合規風險管理和合規管理保障等多個層面，對經營者統籌做好反壟斷合規工作作出了系統性的指導。既倡導經營者完善合規管理剛性制度，也鼓勵經營者注重積極培育和推廣合規文化；既規定了經營者主動識別和評估反壟斷風險的考慮因素，也明確了經營者積極配合反壟斷調查的義務；既倡導經營者做好合規建設和風險管理，也專門對保障措施作出規定，為經營者反壟斷合規提供全方位指引。 

（二）突出協調性。《指南》明確了經營者合規風險的重點，為經營者識別反壟斷法律風險提供了基礎性指導。同時，考慮到反壟斷法相關規定的多樣性、復雜性，《指南》并未對反壟斷制度規則作過多過細的闡釋，而是注重與現行法律、行政法規、部門規章和指導性文件的銜接，特別是與委員會頒布的其他指南、市場監管總局頒布的三個反壟斷部門規章保持一致。經營者可以通過制定更加具體的指引或手冊，切實加強自身合規制度建設，不斷提高合規管理水平。 

（三）突出針對性。《指南》針對當前經營者反壟斷合規方面存在的反壟斷法律意識不強、競爭文化缺位、管理層不重視、合規制度不健全、人才匱乏、保障措施不足等突出問題，從合規管理文化、制度建設、風險管理等多個方面確立經營者反壟斷合規管理的基本要求和關鍵環節，闡明經營者行為邊界和底線，對合規工作中存在的問題和挑戰給予有效回應，保障經營者依法依規開展公平競爭。 

（四）突出指導性。《指南》以《反壟斷法》為依據，明確了經營者需要重點關注的反壟斷合規風險，并對經營者反壟斷合規管理作出一般性指引。《指南》本身沒有法律意義上的強制力，更主要的作用是鼓勵和指導。經營者可以對照《指南》，從自身經營范圍、組織結構和業務規模等實際出發，采取適合的方式加強反壟斷合規管理，達到降低法律風險、持續健康發展的效果。 

四、《指南》的主要內容 

《指南》分為總則、合規管理制度、合規風險重點、合規風險管理、合規管理保障和附則6章，共30條。主要包括以下內容： 

（一）總則。總則明確了制定《指南》的目的和依據，對適用范圍和《指南》涉及的基本概念作了闡釋，突出了反壟斷合規文化倡導的重要性。 

（二）合規管理制度。該章強調經營者建立并有效執行反壟斷合規管理制度的重要性，明確合規管理制度涉及的主要內容，包括合規承諾、合規報告、合規管理架構等；詳細闡述了合規管理負責人的重要作用以及合規管理的具體職責，特別強調了合規管理部門及其負責人的獨立性和權威性，鼓勵經營者高級管理人員領導或者分管合規管理工作。 （三）合規風險重點。該章主要對經營者在反壟斷合規管理中涉及的重點風險進行了概要闡釋。首先，依法明確了經營者禁止達成壟斷協議、禁止濫用市場支配地位、依法實施集中等，為了幫助經營者對具體行為作出更有效的判斷，《指南》建議經營者參考《反壟斷法》、《禁止壟斷協議暫行規定》等部門規章，以得出更加清晰的結論；其次，闡明經營者的法律責任和配合調查的義務，描述了經營者應當避免拒絕或阻礙調查的具體行為；第三，對《反壟斷法》中規定的承諾制度和寬大制度作出規定，并與《國務院反壟斷委員會壟斷案件經營者承諾指南》、《國務院反壟斷委員會橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》進行有效銜接；最后，提醒經營者應當有效應對可能面臨的境外反壟斷法律風險，并可以向反壟斷執法機構報告有關情況。 

（四）合規風險管理。首先，《指南》考慮到不同類型的經營者及其員工面臨的反壟斷法律風險有所不同，鼓勵經營者根據實際情況建立相關機制，對可能存在的風險進行識別和評估，并對員工面臨的法律風險進行提醒；其次，在識別評估的基礎上，鼓勵經營者建立健全處置機制，對有關風險進行控制和應對。《指南》特別鼓勵經營者在發現合規風險后盡快與反壟斷執法機構合作。 

（五）合規管理保障。為了提高經營者反壟斷合規管理的有效性，《指南》鼓勵經營者實施與反壟斷合規管理相配套的保障措施：一是內部管理方面，建立健全對員工反壟斷合規行為的獎懲機制，明確反壟斷合規舉報政策；二是能力建設方面，鼓勵經營者建立專業化、高素質的合規管理隊伍，并通過加強教育培訓等方式，幫助和督促員工了解并遵守反壟斷法相關規定；三是配套措施方面，鼓勵經營者加強信息化建設，依法運用大數據等工具，加強對經營管理行為合規情況的監控和分析。 

（六）附則。明確了《指南》的效力和生效時間，強調《指南》僅對經營者反壟斷合規作出一般性指引，不具有強制性。同時明確行業協會、網絡平臺經營者可以依據《指南》開展相關合規管理和引導的工作。 《指南》的發布，為經營者開展反壟斷合規工作提供了明確指引和具體要求，有助于各類市場主體深化對《反壟斷法》相關規定的理解和認識，有效預防和降低法律風險，樹立良好形象。下一步，反壟斷執法機構將全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持依法行政，積極主動為經營者提供反壟斷合規指導，保護市場公平競爭，推動我國經濟高質量發展。